杭州市人民政府提请审议的《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》已经市十三届人大常委会第三十七次会议第一次审议。为进一步提高立法质量，现将上述法规草案及其说明公布，向社会公开征求意见。修改意见请于2021年10月8日前寄送杭州市人大常委会法制工作委员会。

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　　杭州市人大常委会法制工作委员会

　　2021年9月6日

　　杭州市大型群众性活动安全管理规定

　　（草　案）

　　第一条[目的和依据]　为了加强大型群众性活动安全管理，保护人民群众生命和财产安全，维护社会治安秩序和公共安全，根据《大型群众性活动安全管理条例》，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条[适用范围]　在本市行政区域内举办大型群众性活动的安全管理适用本规定。大型群众性活动的具体范围依照《大型群众性活动安全管理条例》规定执行。

　　第三条[管理原则]　大型群众性活动安全管理遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则。

　　第四条[政府职责]　本市各级人民政府应当加强对本行政区域内大型群众性活动安全工作的领导，建立工作协调机制，督促有关行政管理部门依法履行大型群众性活动的安全监督管理职责，协调、解决大型群众性活动安全管理中的重大问题。

　　第五条[职责分工]　市公安机关负责本市大型群众性活动的安全管理工作；区、县（市）公安机关按照规定的职责分工负责本行政区域内大型群众性活动的安全管理工作。

　　相关行政管理部门按照下列规定，依法履行相应的大型群众性活动安全监督管理职责：

　　（一）应急管理部门负责对大型群众性活动的生产安全进行综合监督管理，指导、协调、督促有关部门加强监督管理；

　　（二）市场监督管理部门负责大型群众性活动中特种设备的安全监察以及食品药品的安全监督管理，依法处理产品质量、商标、专利等方面的违法行为；

　　（三）文化行政主管部门负责营业性演出活动的监督管理；

　　（四）体育行政主管部门负责对体育赛事的监督管理和指导；

　　（五）城市管理行政主管部门负责对占用人行道或者其他公共场地举行大型群众性活动，以及活动现场市容环境、户外广告设施等的监督管理；

　　（六）卫生健康行政主管部门负责大型群众性活动中公共场所卫生的监督管理，并指导承办者开展现场应急救护工作；

　　（七）消防救援机构负责指导承办者做好消防安全管理和应急救援准备工作，对大型群众性活动现场进行消防安全检查，根据需要做好现场消防应急救援准备工作；

　　（八）交通运输行政主管部门负责内河通航水域内水上水下活动管理，并根据需要负责大型群众性活动公共交通保障工作；

　　（九）气象行政主管部门负责及时提供涉及大型群众性活动相关的气象信息，以及对大型群众性活动中升放无人驾驶自由气球、系留气球的安全检查工作。

　　其他相关行政管理部门应当按照各自职责分工，依法履行大型群众性活动安全管理相关工作，协助实施本规定。

　　第六条[行业自律]　本市鼓励与大型群众性活动安全管理有关的从业单位组织成立行业协会，实施行业自律管理，在专业部门指导下制定行业规范和技术标准，开展安全教育和培训活动，指导会员建立安全责任制度，推动大型群众性活动安全管理实行市场化、专业化运行。

　　第七条[风险分级]　本市大型群众性活动按照风险程度实施安全分级管理制度。

　　承办者应当根据大型群众性活动的安全等级评估标准和安全工作规范，开展安全风险评估，形成书面评估报告，并在此基础上确定活动的安全风险等级，按照相应的安全工作规范制定安全工作方案。

　　实施安全许可的公安机关应当对承办者开展安全风险等级评估及相应安全工作方案制定工作进行指导；发现承办者确定的风险等级与实际不符的，应当向承办者指出，并要求其进行修正。

　　第八条[安全许可]　举办大型群众性活动预计参加人数在一千人以上五千人以下的，承办者应当向活动所在地的区、县（市）公安机关申请安全许可；预计参加人数在五千人以上或者跨区、县（市）的，应当向市公安机关申请安全许可，市公安机关可以委托区、县（市）公安机关实施安全许可。

　　承办者对参加人数是否达到一千人以上难以做出预计的，应当向活动举办地的区、县（市）公安机关报告，由公安机关确定是否需要办理安全许可。

　　第九条[许可例外]　市、区、县（市）人民政府直接举办的大型群众性活动，不实行安全许可管理制度，由举办活动的人民政府成立专门工作机构或者确定牵头行政主管部门组织实施，落实安全保障经费，制定安全保卫工作方案。

　　市、区、县（市）人民政府委托其他法人或者组织承办大型群众性活动的，承办者应当依法向公安机关申请安全许可，并履行安全管理责任。

　　第十条[许可申请]　承办者应当在大型群众性活动举办日的二十日前向公安机关提出安全许可申请，提出申请时应当提交下列材料：

　　（一）承办者合法成立的证明以及安全责任人的身份证明；

　　（二）大型群众性活动方案及其说明，包括活动场所功能区平面图等；由两个及以上承办者共同承办的，应当提交联合承办协议，明确安全责任；

　　（三）大型群众性活动安全工作方案，并附上活动安全风险评估报告、与其他方订立的与安全工作相关协议、临时设施符合安全使用的证明或者检测报告等材料；

　　（四）活动场所管理者同意提供活动场所的证明。其他依照法律、行政法规的规定，有关行政主管部门对承办者有资质、资格要求的，还应当提交有关资质、资格证明。

　　申请材料可以通过政府共享信息平台查询取得的，公安机关不得再要求承办者提供。

　　第十一条[安全工作方案]　大型群众性活动安全工作方案应当包括下列内容：

　　（一）活动的时间、地点、内容及组织方式；

　　（二）安全工作人员的组织体系、数量、任务分配和识别标志；

　　（三）活动场所消防安全措施；

　　（四）活动场所现场平面图、与场地容量相匹配的预计参加人数；

　　（五）治安缓冲区等各类功能区的设定及其指示标识；

　　（六）门票、证件的样本、防伪措施，入场人员的票证查验措施等；

　　（七）安全检查措施，包括安全检查设施设备及专业安检人员投入等；

　　（八）交通组织方案，包括车辆停放、疏导等措施；

　　（九）现场秩序维护，人流监测、管控、疏导等措施；

　　（十）应急救援预案。

　　第十二条[许可实施]　公安机关收到申请材料应当依法作出受理或者不予受理的决定，对受理的申请，应当自受理之日起七日内进行审查，对大型群众性活动的场所、设施进行现场查验。对符合安全条件的，作出准予许可的书面决定；对不符合安全条件的，应当作出不予许可的决定，并书面说明理由。

　　承办者申请年度内在相同地点举办相同内容和规模的多场次大型群众性活动的，公安机关可以采取一次许可的方式。

　　属于营业性演出的大型群众性活动，公安机关在实施安全许可时应当将活动内容以书面形式发至负责实施许可的文化行政主管部门进行审查；文化行政主管部门应当在三日内反馈审查意见。

　　第十三条[许可变更]　承办者提前举办大型群众性活动的，应当在实际举办日的五日前向实施安全许可的公安机关申请变更；延后举办大型群众性活动的，应当在原定举办日的五日前向实施安全许可的公安机关申请变更。

　　承办者取消举办大型群众性活动的，应当在原定举办日的三日前书面告知实施安全许可的公安机关，并交回安全许可证件，但因情况紧急，承办者临时申请变更、取消的除外。

　　承办者变更、取消已向社会公布的大型群众性活动的，应当在原定举办活动日之前通过媒体向社会公告，并做好善后工作。

　　承办者变更大型群众性活动地点、内容以及扩大举办规模的，应当依照本规定重新申请安全许可。

　　承办者不得将大型群众性活动转让或者变相转让他人举办。

　　第十四条[许可撤回]　作出大型群众性活动安全许可决定所依据的客观情况发生重大变化的，公安机关可以依法变更或者撤回安全许可，并及时通知承办者和与大型群众性活动安全管理有关的行政管理部门。

　　第十五条[临时设施安全]　举办大型群众性活动需要搭建舞台、看台、展台等临时设施的，举办者应当委托具有相应资质、能力的单位设计、施工，或者聘用具备相应操作技能的专业人员设计、施工。设计、施工单位和人员应当按照有关标准、规范进行设计、搭建和拆除临时设施，确保施工和使用安全。

　　承办者应当与活动场所管理者以及设计、施工单位和人员订立设计、搭建临时设施的安全协议，并组织验收，出具验收报告。

　　应急管理、市场监管、消防救援、文化、建设等负有安全生产监督管理职责的部门应当在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导。

　　第十六条[现场检查]　公安机关作出大型群众性活动安全许可决定后，应当在活动举办前对安全工作方案的落实情况以及活动场所、设施组织安全检查。涉及消防安全的，公安机关应当会同消防救援机构实施联合检查，由消防救援机构出具检查记录并移交公安机关；涉及其他安全事项的，公安机关可以会同有关行政主管部门联合实施安全检查。承办者、活动场所管理者应当予以配合、协助，如实说明情况，提供相关资料。

　　实施安全检查的，公安机关工作人员应当制作现场检查记录，记录检查的时间、地点、内容、参加人员和现场检查的实际情况，并由公安机关工作人员、承办者负责人或者其委托的人员签字确认。

　　公安机关及其他相关行政主管部门的工作人员应当为承办者保守商业秘密。

　　第十七条[门票发售]　承办者取得大型群众性活动安全等许可后，方可组织报名、发放或者出售门票。

　　发放或者出售门票的总量不得超过公安机关安全许可核准的活动场所容纳人员数量。

　　承办者应当对门票和各类证件采取防伪措施，并在活动举办现场各出入口公示各种票证样版，方便识别。

　　第十八条[场所管理]　大型群众性活动的场所管理者应当向承办者提供场所人员核定容量、安全通道、出入口以及供电系统等涉及场所使用安全的资料、证明。

　　场所、设施未达到安全标准，存在安全隐患的，不得出租、出借用于举办大型群众性活动。

　　第十九条[防爆检查]　公安机关根据公共安全的需要，可以对活动场所等组织安全防爆检查。

　　第二十条[应急处置]　大型群众性活动举办过程中发生公共安全事故和其他突发事件的，承办者应当立即启动应急救援预案，并向所在地人民政府或者公安机关报告；接到报告的公安机关应当及时向本级人民政府报告，并通报应急管理部门。

　　接到报告的人民政府应当按照应对突发事件的职责要求，组织负责应急救援的有关行政主管部门，做好应急处置工作。

　　第二十一条[法律责任]　违反本规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。

　　承办者违反本规定第十七条第一款规定，未取得安全许可即组织报名、发放或者出售门票的，由公安机关责令停止违法行为，并可以处一万元以上五万元以下罚款。

　　大型群众性活动场所管理者违反本规定第十八条第二款规定的，由公安机关责令限期整改；逾期未改正的，由公安机关责令停止出借、出租场所，并处一万元以上五万元以下罚款。

　　第二十二条[自发活动管理]　对预计参加人数在一千人以上且占用公共场所、城市道路的群众自发形成的聚集活动，区、县（市）人民政府应当组织做好安全管理工作，督促相关行政主管部门、场所管理单位落实安全措施，必要时可组织公安机关、综合行政执法部门和相关行政主管部门制定工作预案，采取安全保障措施，确保公共安全。

　　第二十三条[施行日期]　本规定自2021年　月　日起施行。《杭州市大型活动安全管理条例》同时废止。

　　关于《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》起草情况的说明

　　（2021年8月30日在杭州市第十三届人民代表大会

　　常务委员会第三十七次会议上）

　　主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　我受杭州市人民政府的委托，对市人民政府提请审议的《杭州市大型群众性活动安全管理规定（草案）》作如下说明。

　　一、关于立法背景和必要性

　　大型群众性活动关系广大人民群众生命财产安全，关系到社会治安秩序，是城市安全管理的重要组成部分，也是各级政府必须履行的管理职责。我市对大型群众性活动的安全管理高度重视，早在2006年即制定了《杭州市大型活动安全管理条例》（以下简称《条例》）。当时，国家尚未制定大型群众性活动安全管理方面的法律、行政法规，该《条例》的出台，填补了我市大型群众性活动安全管理法律制度空白，属于创制性立法，具有先行性和先进性，为大型群众性活动安全管理奠定了坚实基础，在实践中发挥了极其重要的作用。但时至今日，该《条例》实施的时空背景已经发生了重大变化，其已不能完全适应当前及未来安全管理形势，故与时俱进推动法律制度的完善，已非常必要。

　　在宏观层面，随着我国经济社会的高速发展和城市化推进，人民群众在文化娱乐、体育健康、商贸旅游、民俗传承和发展等方面的需求不断提升，大型群众性活动的数量将不断攀升，安全管理形势趋于严峻。近几年在外地城市举办的大型群众性活动中发生的安全事件，充分说明了加强大型群众性活动安全管理的重要性。

　　在中观层面，2016年G20峰会在我市成功举办，明年我市将迎来第十九届亚运会的开幕，城市知名度与关注度日益提升，打造具有国际影响力的“会展之都、赛事之城”已成为城市发展战略重要组成部分，构筑与之相适应的、具有我市特色的大型群众性活动安全管理的规范体系已属必需。

　　在微观层面，2007年国务院制定了《大型群众性活动安全管理条例》（国务院令第505号），2015年省政府制定了《浙江省大型群众性活动安全管理办法》（省政府令第333号），我市《条例》中的许多内容与行政法规、规章的规定存在不一致情况。另外，上述行政法规、规章的制度和规范具有一定的原则性、宏观性，需要通过我市立法予以具体化、精细化，进一步增强可操作性。

　　二、关于起草依据和起草过程

　　本《规定》起草的依据为《大型群众性活动安全管理条例》和《浙江省大型群众性活动安全管理办法》，参考了《浙江省大型群众性活动安全等级管理工作规范（试行）》（浙公通字〔2019〕66号）。

　　为提高立法的科学性，在起草《规定》时我们主要做了以下工作：一是全面研究，系统分析，对《大型群众性活动安全管理条例》《浙江省大型群众性活动安全管理办法》以及相关国家标准、规范性文件的具体内容做了细化研究，并借鉴了外地省、市的最新立法案例，确保草案内容的合法性和合理性；二是深入调研，掌握实际，在草案初步完成后，召开座谈会听取了文广旅游、体育、商务等市级有关行政管理部门的意见，召集演艺、安保、会展等从业企业代表征求意见，深入基层征询区政府及其管理部门和街道、乡镇意见；三是开门立法，广纳民意，草案基本成熟后，将《规定》草案在市政府网站、市司法局网站上公布，公开征求社会各界意见；四是综合协调，化解难题，针对具体操作中的难题，市司法局、文广旅游、消防救援、公安等部门进行协商研究，对大型群众性活动安全许可和营业性演出许可实施程序、现场安全检查等条款进行协调。

　　8月10日，市政府第80次常务会议审议原则通过了《规定》草案。

　　三、主要内容说明

　　与2006年《条例》相比，《规定》取消了章节设置，篇幅也更为精炼，共二十三条，体现地方立法的执行、补充功能，注重制度规范的精细化、可操作性，主要内容说明如下：

　　（一）关于适用范围

　　关于大型群众性活动的范围，《大型群众性活动安全管理条例》第二条作了规定，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的活动，具体类别包括体育比赛、文化娱乐、展销展览、民俗文化、人才招聘、彩票销售等，但是公园、娱乐场所、影剧院等在日常业务范围内举办的活动，不适用条例的规定。鉴于国务院条例的上述明确规定，本《规定》作为下位立法，对大型群众性活动的范围未作重复。

　　近年来，群众自发集聚活动数量有上升趋势，例如钱江新城灯光秀、延安路跨年夜、西湖音乐喷泉秀等，吸引了大批市民及外地游客集聚、观赏。此类活动没有明确的组织者，且在开放空间内，不属于有组织的大型群众性活动。为保障此类公共事务的安全，《规定》在附则部分规定：“对预计参加人数在一千人以上且占用公共场所、城市道路的群众自发形成的聚集活动，区、县（市）人民政府应当组织做好安全管理工作，督促相关行政主管部门、场所管理单位落实安全措施，必要时可组织公安机关、综合行政执法部门和相关行政主管部门制定工作预案，采取安全保障措施，确保公共安全。”（第二十二条）

　　（二）关于职责分工

　　大型群众性活动安全属于公共安全范畴，应当由公安机关履行主要管理职责，《规定》在第五条第一款对此予以明确。大型群众性活动的内容包罗万象，理论上可能涉及所有行政管理事务领域，其他相关管理部门的职责履行对安全管理具有非常重要的影响。相关行政管理部门职责虽为法定，但其依据散见于各单项法律文件，不具有明确性、针对性，在实践中容易出现相互推诿的情况。据此，《规定》在第五条第二款对应急管理、市场监管、文广旅游、体育、城市管理、卫生健康、消防救援、交通运输、气象等主要相关管理部门的职责作了规定，以增强职责分工的明确性。

　　（三）关于风险等级管理

　　大型群众性活动的风险大小不同，应当采取不同的安全 管理措施。在实践中，我省已实施大型群众性活动风险等级管理制度，《规定》强化了该项制度的法律效力，并明确了实施程序，在第七条规定“本市大型群众性活动按照风险程度实施安全分级管理制度”，“承办者应当根据大型群众性活动的安全等级评估标准和安全工作规范，开展安全风险评估，形成书面评估报告，并在此基础上确定活动的安全风险等级，按照相应的安全工作规范制订安全工作方案”，“实施安全许可的公安机关应当对承办者开展安全风险等级评估及相应安全工作方案制订工作进行指导；发现承办者确定的风险等级与实际不符的，应当向承办者指出，并要求其进行修正。”

　　（四）关于许可实施

　　安全许可是大型群众性活动安全管理的基础制度，《大型群众性活动安全管理条例》对安全许可的条件、实施程序作了规定。《规定》根据大型群众性活动安全管理的实践经验，在立法权限内对安全许可制度作了补充：

　　1.在第八条第一款规定“市公安机关可以委托区、县（市）公安机关实施安全许可”。《大型群众性活动安全管理条例》第十二条规定：“大型群众性活动的预计参加人数在1000人以上5000人以下的，由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可；预计参加人数在5000人以上的，由活动所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可。”实践中，部分大型群众性活动虽然参加人数在5000人以上，但是活动内容、区域较为单一，安全风险并不突出，因此，由市公安机关委托区、县（市）公安机关实施许可，更有利于提高行政管理效率，方便群众办事。

　　2.在第八条第二款规定了“参加人数”无法准确预估情形处理措施，规定“承办者对参加人数是否达到一千人以上难以做出预计的，应当向活动所在地的区、县（市）公安机关报告，由公安机关确定是否需要办理安全许可”。实践中，部分开放式的大型群众性活动的承办者对可能参加的人数无法准确预计，导致是否需要办理安全许可无法确定，针对此类情况作了上述规定。

　　3.在第十二条第三款对“营业性演出许可”和“大型群众性活动安全许可”实施中存在的交叉问题作了明确。《营业性演出管理条例》第二十条将“依法取得的安全、消防批准文件”，作为文化行政主管部门审批临时搭建舞台、看台的营业性演出时应当核验的文件之一。实践中，文化行政主管部门将公安机关准予“大型群众性活动安全许可”的文件作为该核验文件。同时，《大型群众性活动安全管理条例》第十一条将“大型群众性活动的内容不得违反宪法、法律、法规的规定，不得违反社会公德”作为“大型群众性活动安全许可”的条件。实践中，对包含有演出的“大型群众性活动”是否符合上述条件，公安机关要求相对人提供文化行政主管部门核发的“营业性演出许可”文件。由此，公安机关、文化行政主管部门要求相对人提供的文件互为前提，导致相对人办事困难。经组织相关部门研究、协调，《规定》在第十二条第三款明确：“属于营业性演出的大型群众性活动，公安机关在实施安全许可时应当将活动内容书面发送负责实施许可的文化行政主管部门进行审查；文化行政主管部门应当在三日内反馈审查意见。”化解了上述矛盾。

　　另外，《规定》还对“大型群众性活动安全许可”变更、撤回的具体程序作了明确。

　　（五）关于承办者责任

　　承办者是大型群众性活动安全的责任人。《规定》根据管理实际，对《大型群众性活动安全管理条例》规定的承办者责任作了细化，具体为：

　　1.在许可申请材料方面，将场所功能区平面图作为大型群众性活动方案内容，以加强材料审查的准确性；将活动安全风险评估报告规定为大型群众性活动安全工作方案内容，以明确风险评估的法律效力；

　　2.在大型群众性活动安全工作方案编制上，细化了安全工作人员的组织体系、活动场所现场平面图、各类功能区的设定及其指示标识等内容，以强化方案的针对性、明确性；

　　3.明确了临时设施安全责任，要求“举办者应当委托具有相应资质、能力的单位设计、施工，或者聘用具备相应操作技能的专业人员设计、施工。”

　　在许可材料提交上，《规定》第十条第三款还规定“申请材料可以通过政府共享信息平台查询取得的，公安机关不得再要求承办者提供。”贯彻“最多跑一次”改革精神，提高行政管理效率，方便相对人办事。

　　（六）关于临时设施安全管理

　　临时搭建舞台、看台、展台是大型群众性活动中常见行为，具有一定的安全风险，其安全管理是大型群众性活动安全管理的重要内容。然而在实践中，政府相关职能部门由于缺乏上位法依据、机构改制等原因导致法定职责模糊，造成临时设施安全监管主体不明确。因此在《规定》起草过程中经过相关职能部门多次座谈论证，在《规定》第十五条对临时搭建舞台、看台、展台的设计、施工要求作了规定，并规定“应急管理、市场监管、消防救援、文化、建设等负有安全生产监督管理职责的部门应当在各自职责范围内依法对临时设施安全实施监督管理和指导。”

　　（七）关于法律责任

　　在《大型群众性活动安全管理条例》基础上，本《规定》新设两项法律责任：

　　一是尚未取得大型群众性活动安全许可，承办者即组织开展报名、发放或者出售门票等活动的，《规定》第二十一条第二款规定，由公安机关责令停止违法行为，并可以处一万元以上五万元以下罚款。实践中，有承办者不具备取得大型群众性活动安全许可的条件，即开展组织报名、发售门票等实质性的举办行为，导致参与者场外集聚，甚至引发群体性事件，严重危害公共秩序，也有以举办活动为名实施诈骗的行为。

　　二是大型群众性活动的场所管理者将未达到安全标准，存在安全隐患的场所、设施出借、出租给他人举办活动的，由公安机关责令限期整改，逾期未改正的，并处一万元以上五万元以下罚款。实践中，有场所管理者重于追求经济利益而轻于场所、设施安全管理，给大型群众性活动安全造成极大威胁。

　　以上说明及规定草案，请予审议。